财新 | 定位有待完善：对《民营经济促进法》（草案）的感受和建议

中共二十届三中全会对“制定民营经济促进法”作出重要部署，9月26日的中共中央政治局会议明确要求“要出台民营经济促进法”，10月10日，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）就向社会公开征求意见，中国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律呼之欲出。

“草案”特色鲜明，亮点纷呈，令人感受真切，为之一振：

首创。“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，虽早已是各类文件的高频词，但出现在国家法律中还是首次。

解忧。之前的法律文本在“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”前面有“初级阶段”的时间范围，容易误读为当初级阶段结束后要回到单一公有制。“草案”对基本经济制度的描述已经去掉了这一时间范围，疑虑和担心得以消除。

明确。“将促进民营经济发展工作纳入国民经济和社会发展规划”，“建立健全民营经济统计制度”，“建立畅通有效的政企沟通机制，及时听取包括民营经济组织在内各类经济组织的意见建议”，制定相关法律、法规、政策、规章或作出重大决策“应当注重听取包括民营经济组织在内各类经济组织、行业协会商会的意见建议；在实施前应当根据实际情况留出必要的适应调整期”，“及时向社会公开涉及民营经济的优惠政策适用范围、标准、条件和申请程序等”，“公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为”，“民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”，“对民营经济组织及其经营者违法行为的处罚应当按照与其他经济组织同等原则实施”，非常清晰、明确，照办即可。

具体。“国家保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，适用国家支持发展的政策”，“在制定、实施政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源等方面的政策措施时，平等对待民营经济组织”，“严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，本人财产与案外人财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物”，“向民营经济组织支付账款，不应以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付，不应强制要求以审计结果作为结算依据”，“不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件”，“行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的方式进行”，直至“为民营经济组织提供应收账款、仓单、股权、知识产权等权利质押贷款”、“畅通民营经济组织职称评审渠道”，事项、范围、标准、流程等都非常具体，不厌其详，易于操作。

定责。对于需给予“责令改正”“依法给予处分”的行为，分门别类界定责任：“未经公平竞争审查或者未通过公平竞争审查出台政策措施”“在公共资源交易中限制或者排斥民营经济组织参与招标投标、政府采购”“违反本法规定实施征收、征用或者查封、扣押、冻结等措施”“拒绝或者拖延支付民营经济组织账款”“不履行向民营经济组织依法作出的政策承诺、依法订立的合同”“侵害民营经济组织及其经营者合法权益”“造成财产损失或者人身损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，甚至对最近呼声甚高的“远洋捕捞”行为单设第七十条“违反本法规定实施异地执法的”。禁令凿凿，莫谓不知。

满篇支持、呵护的良苦用心之下，“草案”对“民营经济”的定义尚存在歧义，容易误解，建议完善。

“草案”第七十六条：“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。”关键词是“由中国公民控股或者实际控制”，也就是通常所谓的“个人控股”。按照这个定义，以下各类企业就将无所归属：

集体所有制经济的相关企业。如集体企业、集体联营企业、国有与集体联营企业。这类经济组织不属于国有、也不属于外资或港澳台资，所以统计在民营经济的口径中。但肯定没有“个人控股或者实际控制”，那就不能算民营经济了，应该算什么？

工会、职工持股会等为主持股的合作制企业，典型的如华为公司。这些企业的骨干普遍持股，但没有“个人控股”，如任正非作为华为最大的个人股东只占不到百分之一的股比。同样，这些企业不属于国有、也不属于外资或港澳台资，也统计在民营经济的口径中。没有个人“控股或者实际控制”，也不能算民营企业，应该属于什么经济？

更有越来越多的“无控股股东、无实际控制人企业”。这些企业虽然都以个人股东为主，但股份和控制权分散，没有控股股东或实际控制人。知名的如：

蚂蚁科技集团股份有限公司。蚂蚁集团于2023年1月7日发布了《关于持续完善公司治理的公告》，对蚂蚁集团股东上层结构进行调整，调整完成后“不再存在任何直接或间接股东单一或共同控制蚂蚁集团的情形”。

支付宝（中国）网络技术有限公司。根据中国人民银行官网最新发布的非银行支付机构重大事项变更许可信息公示（截至2024年6月）显示，依据《中国人民银行准予行政许可决定书》（银许准予决字〔2023〕第189号），同意支付宝（中国）网络技术有限公司“变更为无实际控制人”。

珠海格力电器股份有限公司（000651）。根据格力电器于2024年4月30日公告的《2023年年度报告》，单一第一大股东珠海明骏与其一致行动人董明珠依其可实际支配的上市公司股份表决权不能通过特定议案，不足以对上市公司股东大会的决议产生重大影响，亦无法决定上市公司董事会过半数以上成员的选任。因此，“公司无控股股东和实际控制人”。

万科企业股份有限公司（000002）：根据万科公司于2024年3月29日公告的《2023年年度报告》，“公司不存在控股股东及实际控制人”。

苏宁易购集团股份有限公司（002024）：根据苏宁易购于2024年3月30日公告的《2023年年度报告》，苏宁易购于2021年7月30日发布《关于公司控制权发生变更的公告》，“公司不存在控股股东及实际控制人”。

上述知名的民营企业，都没有控股股东、没有实际控制人，都不符合“草案”对于民营经济组织的定义，那它们应该算什么经济组织呢？

就在9月底，作为《民营经济促进法》起草主责部门的国家发展改革委主任郑栅洁主持召开座谈会，“与雅戈尔、美团、中天科技、东软集团、宝丰能源等民营企业负责人座谈交流”，当是为“草案”的公布做的铺垫。但是，参会五个企业中，东软集团（全称为“东软集团股份有限公司”（600718））就不符合“草案”对民营经济的定义，根据东软集团于2024年4月24日公告的《2023年年度报告》，“截至本报告期末，公司各股东持股相对分散，不存在实际控制人。”美团在很大程度上也不符合“个人控股”的标准，因为作为创始人、董事局主席兼首席执行官的王兴已经不是第一大股东，腾讯才是第一大股东，比王兴的股份多近一倍。

随着生产社会化程度、产业聚集度的不断提高，资本规模越来越大，个人股东的股权越来越分散，“无控股股东、无实际控制人”的企业越来越多，仅在A股上市公司就已超过10%。如果把民营经济局限为“个人控股或实际控制”，将和市场化进程越来越格格不入。而且，“由中国公民”控股或者实际控制还可能产生另一种歧义：根据全国人大关于《中华人民共和国国籍法》在香港（澳门）特别行政区实施的几个问题的解释，所有香港、澳门的同胞，不论其是否持有其他护照，都是中国公民。那么，按照“草案”的定义，由香港、澳门同胞在内地投资的企业也都是“民营经济组织”了，这应该不是立法的原意。

“依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权”，是习近平总书记和党中央在各种场合的反复强调。显然，国有、民营、外资经济的总和，就是中国的国民经济。国有、外资以外，都属民营经济。因此，建议把“草案”第七十六条修改为：

“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的，非外资、港澳台资的，不由国有资本、国有企业控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。”

民营经济促进法作为创新的基础性法律，固根本、稳预期、利长远，高层所系，各界所盼。冒昧抛砖，求教方家，惟愿玉成。